NATURA 2000 w Polsce?



	NATURA 2000 w Polsce?

      Coraz częściej w prasie lub programach telewizyjnych spotykamy się z informacją, że jakiś obszar naszego kraju jest proponowany do sieci NATURA 2000. Najczęściej pojawia się ona w kontekście konfliktu pomiędzy inwestorami, którzy chcieliby w tym miejscu zlokalizować jakiś zakład przemysłowy lub elektrownię, a obrońcami środowiska, którzy się temu przeciwstawiają - m.in. powołując się na ów projekt sieci. Nazwa ta będzie się wkrótce pojawiać coraz częściej, gdyż zapewne 15-20% naszego kraju zostanie objęte właśnie tą formą ochrony prawnej. Warto więc zastanowić się - czy na pewno wiemy, co to takiego?

      Podstawowymi aktami prawa międzynarodowego obowiązującymi w Unii Europejskiej są dyrektywy. Do zawartych w nich uregulowań muszą być dostosowane przepisy krajowe. Ochrony przyrody pośrednio dotyczą unormowania kilku dyrektyw (np. związanych z gospodarką wodną, odpadami, rolnictwem itp.), jednak dwie z nich w całości poświęcone są temu zagadnieniu. Pierwsza z nich znana jest pod potoczną nazwą: Dyrektywa Ptasia, a w przypadku drugiej popularnie funkcjonują dwa określające ją terminy: Dyrektywa Habitatowa, lub ładniejszy - Dyrektywa Siedliskowa. Ponieważ sieć NATURA 2000 jest konstruowana i będzie funkcjonować w oparciu właśnie o te dwa akty prawne, trzeba więc je poznać, aby zrozumieć, na czym ma ona polegać.

Dyrektywa Ptasia

      Właściwa nazwa, to: "Dyrektywa 79/409/EWG w sprawie ochrony dzikich ptaków". Jej postanowienia dotyczą:

pod względem taksonomicznym: wszystkich gatunków ptaków naturalnie występujących w stanie dzikim;
pod względem rzeczowym: ptaków, ich jaj, gniazd oraz siedlisk;
pod względem funkcjonalnym: ochrony, gospodarowania, regulowania liczebności oraz wykorzystania;
pod względem terytorialnym: europejskich terytoriów państw członkowskich Unii, za wyjątkiem Grenlandii.

Głównym celem tej Dyrektywy jest utrzymanie (lub dostosowanie) populacji gatunków ptaków na poziomie odpowiadającym wymaganiom ekologicznym, naukowym i kulturowym; przy czym przy osiąganiu tego celu nakazuje ona uwzględnianie wymagań ekonomicznych i rekreacyjnych (pod tym ostatnim pojęciem kryje się przede wszystkim łowiectwo).

Dla skutecznej ochrony ptaków, Dyrektywa wykorzystuje następujące metody:

wprowadza szereg zakazów w stosunku do działań nakierowanych na ptaki;
nakazuje ochronę siedlisk ptaków (to jest chyba najcenniejsze postanowienie tego aktu);
ogranicza introdukcję gatunków obcych;
ustala zasady i ograniczenia dotyczące gospodarczego i rekreacyjnego wykorzystania ptaków;
postuluje wprowadzenie koniecznych zapisów w prawie krajowym;
nakazuje kontrolę realizacji ochrony i jej skutków, a w razie wykazanej przez tę kontrolę niskiej skuteczności działań ochronnych - modyfikowanie stosowanych metod.

Bardzo istotne są postanowienia tej Dyrektywy dotyczące obowiązku ochrony siedlisk ptaków. Ochrona ta ma obejmować:

ze względu na rodzaj terytorium: lądy (wraz z wodami śródlądowymi) i europejskie obszary mórz;
ze względu na charakter wykorzystywania przez ptaki: lęgowiska, pierzowiska, zimowiska i miejsca postoju;
pod względem priorytetu ochrony: obowiązkową ochronę siedlisk uznanych za obszary specjalnej ochrony (OSO), a w miarę możliwości - ochronę pozostałych siedlisk ptaków;
ze względu na rodzaj działań: tworzenie obszarów chronionych prawem, utrzymywanie siedlisk (w tym z zachowaniem gospodarowania), odtwarzanie biotopów zniszczonych, tworzenie odpowiednich biotopów w nowych miejscach.

      Chociaż Dyrektywa Ptasia nakazuje ochronę wszystkich ptaków, różnicuje rygory ochronne w zależności od stanu populacji poszczególnych gatunków. Wskazuje zarówno taksony, które powinny być otoczone specjalnie troskliwą opieką, jak i takie, na które można pod pewnymi warunkami polować.

      Dyrektywa ta opisuje minimalny standard ochrony ptaków na terenach należących do państw Unii. Jednakże każde państwo może wprowadzać u siebie ostrzejsze metody ochrony. Dyrektywa uwzględnia także możliwość nadzwyczajnych odstępstw od nałożonych przez nią rygorów ochronnych, "jeśli nie ma innego zadowalającego rozwiązania". Podaje jednak zamkniętą listę 6 dozwolonych przyczyn tych odstępstw - np. w interesie bezpieczeństwa ruchu powietrznego lub w celu ochrony flory i fauny.

      Sformułowania dotyczące tych przyczyn są dosyć pojemne, jednak Dyrektywa nakazuje bardzo rozważne ich stosowanie. Każdorazowo musi być to indywidualna decyzja upoważnionego organu władzy, wskazująca nie tylko gatunek, którego dotyczy odstępstwo, ale i skalę jego wykorzystania, dopuszczone środki i metody chwytania lub zabijania ptaków, dokładne okoliczności, czas i miejsce wykonywania tych czynności oraz uprawnione do tego osoby. Należy także bezwzględnie kontrolować skalę wykorzystania wprowadzonych odstępstw. Państwa, które zdecydują się skorzystać z możliwości odstępstw od zasad ochrony, muszą co roku przedstawiać raport dotyczący ich stosowania. Musi on umożliwiać ocenę, czy działania te nie stanowią zagrożenia dla osiągnięcia celów Dyrektywy.

      Bardzo ważną częścią wielu dyrektyw - często przeważającą pod względem objętości nad głównymi tekstami tych aktów, są załączniki. W przypadku Dyrektywy Ptasiej mamy do czynienia z 5 załącznikami, spośród których 2 składają się z paru mniejszych części. Obejmują one listy gatunków objętych ochroną ścisłą i częściową (dopuszczającą polowania i handel), dozwolone metody i narzędzia pozyskiwania oraz potrzebne programy badawcze.

      Dyrektywa Ptasia nie określa sankcji za nieprzestrzeganie jej postanowień. Nie wskazuje także źródeł finansowania nakazanych przez nią działań. Nie podaje również bardziej szczegółowych zasad obejmowania siedlisk ptaków ochroną. Jest to niewątpliwie jej słabość. Jednakże znaczna część tych braków została uzupełniona przez kolejną dyrektywę przyrodniczą - Dyrektywę Siedliskową. Oba te akty są ze sobą silnie powiązane i praktycznie nie można ich rozpatrywać z osobna.

Dyrektywa Siedliskowa

      Właściwa nazwa to: "Dyrektywa 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory". Dyrektywa ta została przyjęta kilkanaście lat po Dyrektywie Ptasiej i jest od niej bardziej szczegółowa oraz reguluje więcej zagadnień. Chociaż oficjalny podział tego dokumentu na rozdziały jest inny, można wyróżnić w nim 4 główne części: wstęp, postanowienia dotyczące ochrony siedlisk, postanowienia dotyczące ochrony gatunkowej oraz część końcową, regulującą różne drobniejsze zagadnienia. Podobnie jak w przypadku Dyrektywy Ptasiej, ważnym uzupełnieniem przepisów Dyrektywy Siedliskowej są jej załączniki. Poniżej przedstawiono schemat zawartości poszczególnych części Dyrektywy Siedliskowej.

Wstęp

Przydługa preambuła oraz słowniczek ważniejszych pojęć stosowanych w Dyrektywie (artykuł 1).
Cel Dyrektywy i główne zasady działań ochronnych (artykuł 2): jej celem jest zapewnienie różnorodności przyrodniczej na europejskim terytorium państw członkowskich, poprzez zachowanie siedlisk naturalnych oraz gatunków dzikiej flory i fauny w stanie sprzyjającym ochronie (z możliwością działań odtwarzających taki stan), przy uwzględnieniu wymogów gospodarczych, społecznych i kulturalnych oraz specyfiki regionalnej i lokalnej.

Ochrona siedlisk

Głównym narzędziem ochrony siedliska ma być utworzenie sieci NATURA 2000 (artykuły 3-6, 9).
Powiązanie z Dyrektywą Ptasią (artykuł 7) - ochrona siedlisk ptaków, nakazana przez Dyrektywę Ptasią, ma być realizowana w ramach sieci NATURA 2000.
Za co chronić? (artykuł 8) - Dyrektywa ustanawia zasadę współodpowiedzialności finansowej krajów Unii za ochronę przyrody. Reguluje zasady ustalania priorytetów i finansowania najważniejszych działań ochronnych ze środków wspólnotowych.
Co z ochroną poza siecią Natura 2000? (art. 10) - Dyrektywa nakazuje "tam gdzie państwa członkowskie uznają to za konieczne" promowanie takiego zagospodarowania terenów położonych pomiędzy terenami objętymi siecią, aby zachować ekologiczną spójność sieci. Dotyczy to przede wszystkim różnego typu korytarzy ekologicznych (np. dolin rzecznych), a także refugiów mogących stanowić obszary wyjściowe do przyszłej ekspansji gatunków (np. stawów czy wyspowych fragmentów zadrzewień o charakterze leśnym). Poza tym należy uwzględniać wpływ na obszary chronione w ramach sieci zarówno inwestycji położonych na tych obszarach, jak i poza nimi.
Monitoring (art. 11) - państwa członkowskie są zobowiązane do prowadzenia monitoringu stanu ochrony siedlisk i gatunków.

Ochrona gatunkowa

      Postanowienia dotyczące ochrony gatunkowej są zbliżone do regulacji zawartych w Dyrektywie Ptasiej, tyle że obejmują większą grupę organizmów.

      Lista warunków upoważniających do odstępstw (derogacji) od ochrony gatunkowej jest krótsza o jeden punkt od podobnej listy z Dyrektywy Ptasiej, gdyż nie uwzględnia osobno zagrożeń dla ruchu powietrznego. Ze względu jednak na znacznie większą różnorodność organizmów, których dotyczy ta Dyrektywa, objętość znaczeniowa części z pozostałych 5 punktów jest nieco większa. Podobnie jednak jak w Dyrektywie Ptasiej, wprowadzanie odstępstw od ochrony musi być ściśle limitowane, odbywać się na dokładnie określonych zasadach i w precyzyjnie wyznaczonej skali, a państwa stosujące te derogacje są zobowiązane do przedstawiania co 2 lata raportu zawierającego nawet bardziej szczegółowe dane, niż wymagane w raporcie w ramach Dyrektywy Ptasiej.

Inne zagadnienia

      W artykułach 17-24 reguluje się takie sprawy jak raporty i udostępnianie informacji, badania naukowe, reintrodukcja gatunków zagrożonych i introdukcja gatunków obcych, zasady wprowadzania zmian w załącznikach oraz sprawy formalno-organizacyjne.

Załączniki

      W pięciu załącznikach podano: [I] typy siedlisk, których ochrona wymaga tworzenia specjalnych obszarów ochrony (SOO); [II] gatunki roślin i zwierząt, których ochrona wymaga tworzenia SOO; [III] kryteria wyboru obiektów kwalifikujących się jako SOO, [IV] gatunki roślin i zwierząt, które wymagają ścisłej ochrony oraz [V] gatunki roślin i zwierząt, które wymagają ochrony, lecz można je na określonych zasadach pozyskiwać.

NATURA 2000

      Gdy już poznaliśmy zawartość obu przyrodniczych Dyrektyw, możemy przejść do omówienia pojęcia tytułowego - NATURY 2000. Pojęcie oraz zasady tworzenia tej sieci wprowadza Dyrektywa Siedliskowa, jednak część unormowań (dotyczących zasad wybierania do ochrony siedlisk ważnych dla ptaków) jest także zawarta w Dyrektywie Ptasiej.

Co to jest?

      Zgodnie z tekstem Dyrektywy, NATURA 2000 to spójna Europejska Sieć Ekologiczna obejmująca:

specjalne obszary ochrony (SOO) tworzone dla ochrony:
- siedlisk naturalnych,
- siedlisk gatunków roślin i zwierząt,
obszary specjalnej ochrony (OSO) tworzone w ramach Dyrektywy Ptasiej dla ochrony siedlisk ptaków,

połączone w miarę możliwości fragmentami krajobrazu zagospodarowanymi w sposób umożliwiający migrację, rozprzestrzenianie i wymianę genetyczną gatunków.

      Sieć ma w każdym państwie członkowskim UE obejmować obszary proporcjonalnie do reprezentacji na jego terytorium siedlisk naturalnych i siedlisk gatunków wskazanych w Dyrektywie Siedliskowej do objęcia tą formą ochrony.

Jak to się tworzy?

      Każdy kraj sam przygotowuje propozycję sieci na swoim terytorium. Wyznaczanie OSO następuje na podstawie Dyrektywy Ptasiej, a ustalanie listy proponowanych SOO następuje na podstawie kryteriów określonych w załączniku III do Dyrektywy Siedliskowej. Ważne jest to, iż kryteria te mają wyłącznie charakter przyrodniczy - ocenia się więc stan obszaru, zagrożenia, stopień izolacji, wartość dla zachowania gatunku lub typu siedliska w skali globalnej itp. W tym przypadku jakiekolwiek uwarunkowania ekonomiczne nie są brane pod uwagę. Potrzeba ochrony przyrody została uznana za nadrzędną.

      Komisja Unii Europejskiej, w porozumieniu z zainteresowanymi krajami, ustala ostateczną listę obszarów o znaczeniu wspólnotowym (OZW), które wejdą w skład sieci. Dla zatwierdzonych elementów sieci opracowuje się priorytety ochrony, ustala konieczne działania ochronne, a w miarę potrzeby także tworzy plany ochrony. Wyznaczaniu obszarów do ochrony, a następnie ustalaniu zasad ochrony, powinny towarzyszyć konsultacje społeczne.

      Kraje są odpowiedzialne za zachowanie na obszarach wchodzących w skład sieci chronionych walorów w stanie niepogorszonym.

      Jeśli kraj nie proponuje włączenia do sieci obszarów, które na to zasługują, Dyrektywa przewiduje procedurę wymuszenia ochrony przez Komisję UE (artykuł 5).

Na czym polega ochrona?

      Ochrona obszaru w ramach sieci NATURA 2000 nie wyklucza jego gospodarczego wykorzystania. Jednakże każdy plan lub przedsięwzięcie, które może w istotny sposób oddziaływać na obiekt wchodzący w skład sieci, musi podlegać ocenie oddziaływania jego skutków na ochronę obiektu. Zgoda na działania szkodzące obiektowi może być wyrażona wyłącznie w określonych przypadkach i pod warunkiem zrekompensowania szkód w innym miejscu (w celu zapewnienia spójności sieci).

      Kraje członkowskie będą współfinansować ochronę obszarów NATURY 2000. Dyrektywa zawiera zasady tego finansowania. Będą do tego celu wykorzystywane różne narzędzia finansowe Unii.

      Stan chronionych siedlisk i gatunków, a także sytuacja na obszarach wchodzących w skład sieci, muszą być monitorowane. Dyrektywa przewiduje również procedurę rezygnacji z uznawania danego obszaru za ostoję wchodzącą w skład sieci, jeśli na skutek naturalnych procesów utraci on chronione wartości.

Dyrektywy UE a polskie prawo ochrony przyrody

      Zdaniem wielu przyrodników i organizacji społecznych (w tym PTOP "Salamandra"), polskie prawo ochrony przyrody w obecnym kształcie w wielu punktach odbiega od unormowań unijnych, a miejscami jest z nimi wręcz sprzeczne. Niektóre z obowiązujących przepisów po prostu uniemożliwiałyby stosowanie się do postanowień omówionych wyżej Dyrektyw. Dlatego, jeśli Polska chciałaby wejść do Unii, pilną potrzebą jest usunięcie tych sprzeczności. Poniżej omówiono 4 najistotniejsze niezgodności.

Gospodarka "ważniejsza" od ochrony gatunkowej

      Zgodnie z obowiązującą ustawą o ochronie przyrody, a przede wszystkim zgodnie z rozporządzeniami o ochronie gatunkowej, obecnie wszelkie zakazy dotyczące "chronionych" gatunków roślin i zwierząt nie dotyczą "wykonywania czynności związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki człowieka, a w szczególności rolnej, leśnej lub rybackiej". Jest to jaskrawo sprzeczne z postanowieniami obu Dyrektyw, które wszak szczegółowo regulują stosowanie odstępstw od ochrony gatunkowej.

Zasada liberum veto przy ochronie obszarowej

      Obecnie, aby utworzyć jedną z głównych form obszarowej ochrony przyrody (park krajobrazowy, park narodowy), trzeba uzyskać zgodę wszystkich właściwych terytorialnie szczebli samorządu. Jest to rozwiązanie dość niesłychane i stanowi rodzaj wynaturzenia demokracji. Oczywiście zarówno właścicielom, jak i samorządom powinno przysługiwać uczciwe zadośćuczynienie za ewentualne straty spowodowane ograniczeniami wprowadzanymi na terenie chronionym. Jednakże sytuacja, w której np. pojedyncza rada gminy może skutecznie blokować ochronę walorów przyrodniczych obszaru o znaczeniu krajowym lub wręcz kontynentalnym, jest niedopuszczalna. Jak wcześniej zaznaczono, jeśli dany teren posiada określone cechy przyrodnicze, zgodnie z Dyrektywami musi być chroniony i nie przewidziano wyjątków wynikających ze sprzeciwu jednego z 3 szczebli samorządu.

Otuliny bytami transcendentnymi

      Obecna ustawa o ochronie przyrody wprowadza pojęcie otulin obiektów chronionych, ale nie dopuszcza w nich jakichkolwiek specjalnych zasad ochrony. Obecnie otuliny nie mają więc jakiegokolwiek rzeczywistego znaczenia. Tymczasem omawiane Dyrektywy stanowią, że działania w sąsiedztwie obszarów chronionych w ramach sieci NATURA 2000 mają podlegać szczególnej kontroli, gdyż nie mogą wpływać negatywnie na chronione obiekty. Obecne krajowe przepisy nie dają możliwości takiej kontroli.

Brak prawnych podstaw monitoringu przyrodniczego

      Monitoring różnych elementów przyrody oraz efektów działań ochronnych jest jednoznacznie nakazany przez Dyrektywy. W naszym prawie brak zapisów na ten temat, co pociąga za sobą brak służb, które byłyby za to odpowiedzialne, brak środków na ten cel, a także brak centralnie prowadzonych baz danych, zbierających wyniki prowadzonych regionalnie badań.

      Ponieważ dostosowanie polskiego prawa do unormowań prawa Unii jest jednym z warunków naszej akcesji, wskazane sprzeczności muszą być do maja 2004 r. usunięte. Między innymi w tym celu przygotowywana jest nowa Ustawa o ochronie przyrody. Niestety, w wyniku sprzeciwu różnych grup interesu, najnowsza (przyjęta już przez Rząd) wersja projektu tej Ustawy w niektórych przypadkach tylko częściowo rozwiązuje te sprzeczności lub nie robi tego wcale. Być może uda się to jeszcze naprawić na etapie prac w parlamencie. Ale to już zupełnie inne zagadnienie, o którym z pewnością będziemy pisać w kolejnym Magazynie.

      Andrzej Kepel
      andrzej@salamandra.org.pl

DODATKOWE INFORMACJE:

Najnowszy projekt sieci NATURA 2000