Komentarz prof. Zbigniewa Witkowskiego z PKE - przedstawiciela organizacji społecznych w podkomisji sejmowej przygotowującej projekt ustawy
1. Nasze ustawodawstwo dotyczące ochrony środowiska w szybkim procesie modernizacji prawa staje się niestety mniej czytelne i mniej spójne. Dotyczy to również projektu ustawy o ochronie przyrody. Cala współczesna filozofia ochrony środowiska opiera się o koncepcję rozwoju zrównoważonego i zharmonizowaną z nią koncepcję ładu przestrzennego. Ta pierwsza została wprowadzona do naszego ustawodawstwa w znowelizowanej ustawie o ochronie środowiska, ta druga w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym.
Wprowadzona później tzw. 'ustawa kompetencyjna' tworząc nowy porządek polityczno-administracyjny kraju, przyczyniła się do rozchwiania dotychczasowego porządku prawnego w ochronie środowiska, ewidentnie utrudniając działania takim organom ochrony przyrody jak wojewódzki konserwator przyrody i dyrektor parku narodowego, jak też ograniczając zakres kompetencji organów doradczych jak Wojewódzkie Komisje Ochrony Przyrody, które obecnie doradzają tylko wojewodzie, jednemu z dwóch podmiotów władzy politycznej na obszarze województwa.
Konsekwencja odwrócenia poprzednich tendencji jest zepchniecie ochrony środowiska na margines zainteresowania politycznego i coraz wyraźniejsze zaniechanie problematyki rozwoju zrównoważonego w polityce państwa, czego dowodem była m. in. niefortunna kandydatura olimpijska Zakopanego i jej polityczne poparcie wyrażone przez prominentnych polityków zasiadających w rządzie, mimo pełnej świadomości, przynajmniej części z nich, że organizowanie części imprez sportowych na obszarze Parku Narodowego jest nielegalne w świetle obowiązującego prawodawstwa.
2. Projekt ustawy o ochronie przyrody zawiera rozwiązania stanowiące ewidentny krok w tył w stosunku do rozwiązań obecnie istniejących, posiada też rozwiązania nowe, korzystniejsze w stosunku do stanu obecnego.
Zacznijmy od tych, które uważam za poprawę stanu rzeczy:
a) Ustawa klarowniej prezentuje zagadnienia, które leżą w gestii ochrony przyrody.
b) Ustawa wprowadziła możliwość 'przymusowego' wykupu własności na obszarach chronionych lub obszarów cennych przyrodniczo, które powinny być chronione,
c) Ustawa precyzuje wyjątkowe przypadki kiedy park narodowy może ulec likwidacji,
d) Ustawa podtrzymuje obowiązek obligatoryjnego wprowadzenia zapisów planów ochrony do gminnych planów zagospodarowania przestrzennego.
Te wszystkie elementy wskazują na podtrzymanie 'konsekwentnie twardej linii' w obronie najcenniejszych walorów przyrody przed jej zniszczeniem bądź zagrożeniem. Linia ta jednak jest realizowana wyłącznie na drodze administracyjnej, gdzie państwo na drodze ustawowej przyjmuje na siebie obowiązki, które - jak widzimy - przerastają jego administracyjne i finansowe możliwości. Przecież brakuje pieniędzy na utrzymanie służb obszarów chronionych, brakuje tez czasu konserwatorom na rzetelne wypełnianie swoich obowiązków. Sytuacja ta nie zmieni się z pewnością w najbliższym pięcioleciu, zatem te 'twarde' zapisy ustawy pozostaną martwe.
W tym miejscu narzuca się pytanie: Dlaczego to samo państwo, wspierając licznymi dotacjami pozarządowe organizacje ekologiczne nie wspiera się ich działaniami, eliminując wszelkie ustawowe przejawy społecznej działalności na obszarach chronionych?
Zatem pierwszy zarzut:
a) eliminacja z zapisów ustawy społecznych form wspierania administracji ochrony przyrody, brak też w zapisie ustawy możliwości grantów na rzecz ochrony przyrody, gdzie grantodawca ma pewność, ze przekazane przez niego środki będą trwale spożytkowane na rzecz ochrony przyrody.
b) Ustawa odcina się również od zalecania i wskazywania form współpracy administracji obszarów chronionych z organizacjami ekologicznymi. Pozornie pozostawia to wolną rękę dyrektorowi parku narodowego lub krajobrazowego, w istocie ogranicza pole jego działania do tych mile, lub niemile widzianych przez zwierzchników.
c) Brak czynnika kadencyjności dyrektorów parków narodowych przy zalecanej kadencyjności wojewódzkich konserwatorów przyrody (każda nowo wybrana Wojewódzka Komisja Ochrony Przyrody zatwierdza kandydata przedstawionego przez wojewodę) powoduje, iż dyrektorzy parków są trudno usuwalni, nawet kiedy popełniają ewidentne błędy w swojej pracy.
d) Kolejnym przejawem dążenia do zwiększenia dominacji administracji obszarów chronionych nad ich organami przedstawicielskimi jest brak w zapisie ustawy jakichkolwiek opiniodawczych uprawnień Państwowej Rady Ochrony Przyrody i Rad Parków Narodowych. Propozycje prof. Denisiuka o obligatoryjnym opiniowaniu dyrektorów (przed objęciem i przed zdjęciem ze stanowiska) zostały odrzucone, podobnie jak moje propozycje dotyczące opiniowania przez odpowiednie organy opiniodawczo-doradcze realizacji strategii ochrony przyrody na poziomie państwa lub województwa. Społeczna opinia i kontrola nie obejmuje ani osób ani programów. Ochrona przyrody tworzy zatem swoiste 'getta' obszarów wyłączonych z terenów zarządzanych przez samorządy, gdzie zarządzanie tymi obszarami nie jest należycie kontrolowane przez społeczeństwo.
3. Projekt ustawy nie rozwiązuje istotnych spraw nie rozwiązanych również w poprzednich regulacjach prawnych. Należą tutaj m.in.:
a) Projekt ogranicza zarządzanie polską przyrodą nie na przestrzeni całego kraju lecz na obszarach wydzielonych obejmujących w istocie mniej niż 10% jego powierzchni. Niezgodnie z idea Światowej Strategii Ochrony Przyrody projekt nie wskazuje zasad przyjaznego przyrodzie gospodarowania na obszarach poza terenami chronionymi ani też nie wskazuje jak gospodarować tymi gatunkami, które nie znajdują się w żadnej ustawie (łowieckiej, prawie rybackim itp.). W tych sprawach warto sprecyzować oczekiwania ustawy
odnośnie ocen oddziaływania na środowisko w ochronie bioróżnorodności Polski, względnie zasad zagospodarowania przestrzeni chroniącego unikatowe krajobrazy przyrodnicze.
b) Projekt deklaratywnie zapewnia o kształtowaniu właściwych postaw człowieka wobec przyrody. Brak rozwinięcia tego punku w artykule 2 w dalszych artykułach ustawy sprawia, ze pozostaje on martwy (mimo ogromnej pracy w tej dziedzinie wielu służb ochrony przyrody i środowiska ja i organizacji ekologicznych).
4. Ustawa w kilku punktach jest niekompatybilna lub nawet sprzeczna z innymi aktami prawnymi przygotowanymi przez Ministerstwo Środowiska. Mam tu na myśli projekt ustawy o ochronie środowiska i projekt ustawy o postępowaniu w sprawie ocen oddziaływania na środowisko oraz o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie.
a) Art. 26 a p.1.1. Ustawa o ochronie przyrody stanowi: w parku krajobrazowym oraz na obszarze chronionego krajobrazu zabrania się: lokalizowania nowych obiektów ... szkodliwych dla środowiska oraz... mogących pogorszyć stan środowiska... Tymczasem ustawa o postępowaniu w sprawie ocen...w art. 24. p.1. wskazuje, iż decyzje wydaje się jedynie 'w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko'. Ustawa ta zresztą nigdzie nie powołuje się na projekt ustawy o ochronie przyrody, którego zakazy w tej sytuacji wydają się być zawieszone w próżni legislacyjnej.
Porównaj też art. 51 projektu ustawy o ochronie środowiska. Dopiero art. 74 tej ustawy nieco
rozjaśnia sprawę, nie mówi jednak nic o modernizacji już istniejących obiektów.
b) art. 11. Ustawy o ochronie przyrody poświecony PROP nic nie mówi o sposobach jej wynagradzania tymczasem art. 372 projektu ustawy o ochronie środowiska wyraźnie precyzuje wynagrodzenia dla członków Państwowej Rady Ochrony Środowiska, organu pełniącego te samą rolę co PROP tylko w innym sektorze środowiska.
5. Na koniec o rzeczy pozornie odległej lecz ważnej: Jak się ma ustawa do stanowiska Polski w ramach negocjacji o członkostwo Polski w UE? Okazuje się, iż 'Stanowisko' przewiduje do końca 1999 zakończenie I etapu modernizacji ustawy o ochronie przyrody i tworzenie sieci Natura 2000. W ramach tych prac Polska złoży odpowiednie dokumenty do UE. Czyżby jednym z tych dokumentów był opracowany w IOP PAN wykaz projektowanych obszarów chronionych w Polsce na mocy prawa unijnego? Jeżeli tak to czeka nas cala masa nieoczekiwanych i gwałtownych konfliktów. Poszczególne organy samorządowe przygotowują swoje 'strategie rozwojowe' starając się ominąć zagrożenie istniejących obszarów chronionych. Tymczasem w projekcie przygotowanym przez IOP PAN ok. 60% powierzchni cennych przyrodniczo i objętych ustawodawstwem UE (Dyrektywa habitatowa i dyrektywa ptasia) to obszary nie objęte żądną forma ochrony, zaś z powodu permanentnego braku finansów na ochronę przyrody urzędy wojewódzkie nie były w stanie przygotować strategii rozwoju ochrony przyrody na terenach województw z uwzględnieniem najnowszych już zresztą opublikowanych danych. Czy ministerstwo świadomie czyni taki bałagan czy też nasze negocjacje z UE są utajnione nawet dla samorządowców z niewiadomych powodów? Całość ustawodawstwa środowiskowego czyniona w wielkim pośpiechu wymaga żmudnej pracy zarówno prawników jak i ekspertów wyłapujących niespójności i nieścisłości. Jednak nie to budzi moje zaniepokojenie. W moim przekonaniu tzw. 'duch' noweli ustawy o ochronie przyrody stanowi znaczące odstępstwo od idei zapisanej w konstytucji: tworzeniu w Polsce warunków do rozwoju zrównoważonego i osiągania ładu przestrzennego. Ustawa nie tworzy ładu lecz kryje konflikty, nie otwiera zarządu nad rodzimą przyrodą społeczeństwu lecz chowa ten zarząd w silnie schierarchizowanych strukturach Ministerstwa Środowiska.
Zbigniew J. Witkowski
Prof. dr Zbigniew Witkowski
Institute of Nature Conservation
Polish Academy of Sciences
ul. Lubicz 46; 31- 512 Krakow
e-mail: nowitkow@cyf-kr.edu.pl
Powrót